La persistance de la spécialité législative en matière de sécurité sociale à Saint-Pierre- et -Miquelon. Par Guy Prosper Haba, Juriste.

Le principe de spécialité législative a longtemps structuré le droit de Saint-Pierre-et-Miquelon (SPM). Cette logique, née sous la colonisation, voulait que les lois de la métropole ne s’appliquent pas automatiquement aux territoires ultramarins. Une mention expresse ou une mesure d’extension était nécessaire pour qu’une loi s’y applique. Cette approche reposait sur l’idée que les particularités économiques, sociales et institutionnelles de SPM exigeaient des règles adaptées. Sous la IVe République (1946-1958), les départements d’outre-mer (DOM) bénéficiaient d’une assimilation législative, tandis que les territoires d’outre-mer (TOM) comme SPM restaient soumis à la spécialité. Selon Stéphane Diémert, « si les lois de la République s’appliquent de fait dans les départements, elles ne sont pas transposées automatiquement pour les territoires à statut particulier ».

La loi du 19 juillet 1976 a transformé SPM en département d’outre-mer (DOM). Pourtant, cette réforme n’a pas supprimé la spécialité législative. L’article 5 de cette loi a autorisé le gouvernement à adapter les lois par ordonnances, tandis que l’article 8 a maintenu jusqu’au 1er octobre 1977 l’obligation d’une mention expresse pour appliquer les nouvelles lois. Des juristes ont qualifié cette opération de « pseudo-départementalisation », car SPM a conservé des attributs de territoire d’outre-mer malgré son nouveau statut. Cette ambiguïté a permis le maintien d’un régime local de sécurité sociale, distinct du régime général métropolitain.

Plutôt que d’appliquer le régime général de sécurité sociale, l’ordonnance du 26 septembre 1977 a créé un régime local spécifique à SPM. Ce régime est géré par la Caisse de prévoyance sociale (CPS), un organisme distinct qui couvre l’ensemble des risques sociaux (maladie, retraite, famille, etc.). Cette décision illustre la persistance de la logique de spécialité législative dans le domaine de la sécurité sociale, malgré la départementalisation. Le régime local repose sur un ensemble de textes spécifiques, non intégrés au Code de la sécurité sociale, qui n’ont jamais été abrogés ni modifiés en profondeur depuis 1977.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a classé SPM parmi les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution. Ces collectivités, dites collectivités d’outre-mer, disposent d’un statut adapté à leurs caractéristiques propres. La loi organique du 21 février 2007 a précisé les règles d’application du droit national à SPM : les lois et règlements y sont applicables de plein droit, sauf dans les matières relevant de ses compétences propres. Cependant, cette identité législative n’a pas supprimé le régime local de sécurité sociale. L’article L111-2 du Code de la sécurité sociale, avant sa modification en 2026, ne mentionnait pas SPM, confirmant son exclusion du champ d’application général du Code.

En février 2020, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a publié un rapport analysant le cadre juridique de la sécurité sociale à SPM. Selon ce rapport, l’identité législative devait conduire à considérer le Code de la sécurité sociale comme le principe, les textes locaux n’étant que des adaptations. Cette lecture repose sur l’article LO 6413-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit l’applicabilité de plein droit des lois et règlements dans les matières non réservées à la collectivité. Cependant, cette interprétation est contestée, car elle ignore la persistance de textes spécifiques non abrogés et la nécessité d’extensions expresses pour certaines dispositions du Code.

Lors d’une question orale à l’Assemblée nationale le 17 novembre 2020, le conseil d’administration de la CPS a demandé une inscription officielle du régime de spécialité législative dans le Code de la sécurité sociale, ainsi qu’un mécanisme d’avis conforme pour toute modification de ce régime. La réponse de la ministre déléguée chargée de l’autonomie a rappelé que SPM relevait de l’identité législative, mais sans préciser les modalités concrètes d’application du Code. Cette réponse a laissé subsister une incertitude sur la portée respective du Code et des textes locaux, entretenant un flou sur les droits des assurés et les obligations des employeurs.

Le Conseil d’État a clarifié le principe selon lequel l’identité législative ne supprime pas la spécialité normative. Dans un avis du 30 janvier 2024, il a rappelé que les dispositions spécifiques à SPM ne sont pas abrogées automatiquement par l’adoption de textes de droit commun en métropole. Il a identifié trois techniques de transposition des lois métropolitaines à SPM : l’application pure et simple, l’application avec adaptation, et la réécriture complète. Le Conseil a aussi souligné que l’extension d’une loi à SPM ne dispense pas de prévoir une mention expresse pour les décrets d’application. Cette jurisprudence s’applique directement à SPM.

La Cour de cassation a précisé les conditions d’application du droit commun à SPM à travers trois hypothèses. D’abord, l’extension expresse d’une disposition nationale abroge uniquement les règles locales incompatibles, sans toucher aux autres textes (arrêt du 27 juin 2002). Ensuite, l’extension d’une disposition ne vaut pas extension implicite des règles connexes (arrêt du 13 mars 2014). Enfin, en cas de vide normatif, le droit commun peut s’appliquer de manière supplétive, mais uniquement de façon limitée (arrêt du 17 décembre 2015). Ces arrêts confirment que le régime local reste un « régime particulier et dérogatoire de protection sociale ».