Stockage d'électricité par batteries (BESS) en zone agricole ou naturelle : comment obtenir son permis de construire. Par Nicolas Maillard, Avocat.
Indispensables à l'équilibre du réseau, les batteries de stockage d'électricité (BESS) s'implantent presque toujours en zone agricole ou naturelle, où le PLU n'admet que les équipements collectifs. Or cette notion n'a pas de définition stable : les tribunaux administratifs commencent à l'appliquer au stockage, l'État continue de la contester et aucune cour n'a tranché au fond.
Le système électrique français repose sur un équilibre permanent entre production et consommation d’électricité. Les énergies renouvelables comme le solaire ou l’éolien produisent de manière irrégulière : beaucoup en journée pour le solaire, selon le vent pour l’éolien, mais peu ou pas au moment où la demande est la plus forte, en soirée. Une batterie stationnaire (BESS, Battery Energy Storage System) permet de résoudre ce problème en stockant l’électricité excédentaire produite à midi pour la restituer le soir, lors des pics de consommation. Elle agit en moins d’une seconde pour stabiliser la fréquence du réseau et éviter les coupures. Le Code de l’énergie (article L352-1) définit le stockage comme le report de l’utilisation de l’électricité à un moment ultérieur à sa production. Ces batteries se raccordent généralement près des postes électriques, souvent situés en zone rurale ou agricole, ce qui explique leur implantation fréquente dans ces espaces.
L’implantation d’une batterie dépend de sa taille. Une installation de moins de 20 m² d’emprise au sol et de moins de 12 mètres de hauteur relève d’une déclaration préalable (article R421-9 du Code de l’urbanisme). Au-delà, un permis de construire est obligatoire. Cependant, le projet doit respecter le règlement de la zone où il s’implante. L’article L151-11 du Code de l’urbanisme autorise uniquement les constructions nécessaires à des équipements collectifs, à condition qu’elles ne perturbent pas les activités agricoles, pastorales ou forestières du terrain, et qu’elles préservent les paysages et les espaces naturels. La notion d’équipement collectif n’est pas définie clairement dans la loi, ce qui crée des interprétations variables selon les communes et les tribunaux.
La question centrale est de savoir si une batterie peut être considérée comme un équipement collectif. Aucun texte ne définit cette notion de manière stable. Plusieurs textes du Code de l’urbanisme utilisent des formulations différentes : constructions nécessaires à des équipements collectifs (article L151-11), équipements d’intérêt collectif et services publics (liste des destinations), ou locaux techniques et industriels des administrations publiques (arrêté du 10 novembre 2016). Ce dernier texte mentionne notamment les constructions conçues pour le fonctionnement des réseaux ou concourant à la production d’énergie. Cependant, une batterie ne produit pas d’électricité : elle la stocke et la restitue. Certains tribunaux ont reconnu son caractère collectif en la qualifiant d’ouvrage technique conçu pour l’équilibrage du réseau, tandis que d’autres l’ont rejetée en la considérant comme une activité commerciale.
Pour qu’un projet de batterie soit accepté, il doit démontrer qu’il sert un besoin collectif, comme l’équilibre du réseau électrique, et non la production d’énergie. Les décisions de justice récentes montrent une tendance favorable lorsque le projet est lié à des services concrets rendus au réseau, comme le réglage de fréquence ou la gestion des congestions. Par exemple, le Tribunal administratif de Rennes a jugé qu’une station de 96 MWh, destinée à contribuer à l’équilibrage entre production et consommation, était un équipement collectif admissible en zone naturelle. Cependant, la jurisprudence reste fragile et non contraignante pour d’autres tribunaux. Le Conseil d’État n’a pas encore tranché définitivement sur cette question.
Même si un projet est reconnu comme un équipement collectif, il doit aussi être compatible avec l’activité agricole du terrain. Cette condition est désormais un point d’attaque privilégié par l’administration. Les critères incluent la superficie de l’emprise par rapport à la parcelle, le maintien de l’exploitation agricole sur le reste du terrain, l’accord de l’exploitant agricole et l’insertion paysagère. Par exemple, à Lille, une emprise de 1,6 hectare (moins de 10 % d’une parcelle cultivée) a suffi à créer un doute sérieux sur la compatibilité. À l’inverse, à Redon, l’engagement de poursuivre la production de fourrage sur le reste du terrain a été un argument favorable. Le pourcentage d’emprise seul ne suffit pas : c’est l’analyse globale du terrain et de son usage qui prime.
Pour maximiser les chances d’obtenir un permis de construire, les porteurs de projets doivent adopter une approche proactive. Il est essentiel de lire attentivement le Plan Local d’Urbanisme (PLU) de la commune concernée pour identifier les sous-destinations autorisées, comme les locaux techniques et industriels ou les équipements d’intérêt collectif. La notice du projet doit démontrer clairement la fonction réseau de la batterie, en s’appuyant sur des documents techniques fournis par les gestionnaires de réseau (Enedis ou RTE), comme les conditions de raccordement ou les études d’impact. Il faut aussi prouver la compatibilité avec l’agriculture locale et l’absence d’impact paysager, en incluant des engagements concrets dans le dossier.
En cas de refus ou de retrait d’autorisation, les porteurs de projets peuvent engager un recours au fond doublé d’un référé-suspension, une procédure d’urgence qui permet de suspendre la décision administrative en quelques semaines. Depuis 2023, l’article L600-3-1 du Code de l’urbanisme instaure une présomption d’urgence : c’est à l’administration de prouver que l’urgence n’existe pas, et non l’inverse. Par exemple, à Rouen, le préfet a tenté de contester l’urgence en invoquant une perte éventuelle de place dans la file d’attente de raccordement, mais la présomption a été retenue. Cette procédure est cruciale pour éviter des retards coûteux dans des projets souvent liés à des enjeux de raccordement au réseau électrique.
Le stockage d’électricité par batteries est devenu indispensable pour l’équilibre du système électrique français, mais le droit de l’urbanisme peine à s’adapter à cette évolution. Le critère actuel, centré sur la production d’énergie, ne correspond pas à la réalité des batteries, qui ne produisent pas mais rendent l’électricité disponible au bon moment. Tant que le *Conseil d’État* n’aura pas fixé une définition stable de l’*équipement collectif* pour les batteries, les décisions resteront variables selon les tribunaux. Les opérateurs qui comprennent cette logique et adaptent leurs dossiers en conséquence obtiennent plus facilement leurs autorisations, tandis que les autres risquent des retards ou des refus, avec des conséquences sur leur accès au réseau électrique.
