L'avis défavorable de la CDPENAF conditionnant une candidature à l'appel d'offres de la Commission de Régulation de l'Énergie (CRE) enfin susceptible de recours ! Par Sarah Huot, A

Une société souhaitait installer des serres tunnel équipées de panneaux photovoltaïques sur des cerisiers en agriculture biologique dans l’Hérault. Ce projet, appelé agrivoltaïque, combine production agricole et énergie solaire. Pour être éligible à un appel d’offres de la Commission de Régulation de l’Énergie (CRE), il devait obtenir un avis favorable de la Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF). Or, le 16 juillet 2024, la CDPENAF de l’Hérault a rendu un avis défavorable, empêchant ainsi la société de déposer sa candidature à l’appel d’offres de la CRE. Ce projet représentait un investissement potentiellement important pour la région, mais l’avis négatif a bloqué toute la procédure en amont.

La société a contesté l’avis défavorable de la CDPENAF devant la Cour Administrative d’Appel (CAA) de Toulouse. Le 24 juillet 2026, la Cour a annulé cet avis et ordonné à la préfète de l’Hérault de saisir à nouveau la CDPENAF pour qu’elle statue favorablement dans un délai de trois mois. La Cour a également condamné l’État à verser 1 500 € à la société au titre des frais de justice. Cette décision s’appuie sur un principe juridique selon lequel un avis défavorable de la CDPENAF, qui bloque définitivement une candidature, doit être considéré comme une décision contestable, même s’il est officiellement présenté comme un simple avis consultatif.

La Cour a retenu un critère juridique clé : un avis défavorable de la CDPENAF, en empêchant la constitution d’un dossier éligible à l’appel d’offres de la CRE, a un effet bloquant. Cela signifie qu’il met fin à la procédure et ne peut plus être considéré comme un simple acte préparatoire. Ce raisonnement s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence du Conseil d’État du 16 décembre 2013, qui avait déjà admis qu’un avis intermédiaire pouvait être contesté s’il rendait impossible une inscription ou une candidature. La Cour de Toulouse a appliqué ce principe à un contexte spécifique, celui des projets agrivoltaïques.

La Cour a également souligné que l’avis défavorable de la CDPENAF produit des effets économiques notables. En bloquant l’accès à l’appel d’offres de la CRE, il prive le porteur de projet de subventions publiques pour la production d’énergie renouvelable, ce qui peut rendre son investissement non viable. Ce critère s’appuie sur deux arrêts du Conseil d’État du 21 mars 2016, qui ont élargi la notion de décision contestable aux actes de droit souple (avis, recommandations, etc.) lorsqu’ils ont un impact économique significatif. L’avis de la CDPENAF remplit cette condition, car il influence directement la décision d’investir ou non dans le projet.

L’arrêt de la CAA de Toulouse combine deux logiques juridiques distinctes pour justifier sa décision. D’une part, elle s’appuie sur le critère de l’effet bloquant, hérité de la jurisprudence de 2013, qui considère qu’un avis intermédiaire peut être contesté s’il empêche définitivement une procédure. D’autre part, elle utilise le critère des effets économiques notables, issu des arrêts de 2016, qui permet de contester des actes non contraignants s’ils ont un impact majeur sur les comportements économiques. Cette synthèse est adaptée au contexte spécifique des appels d’offres de la CRE, où l’avis de la CDPENAF joue un rôle de verrou, même s’il n’est pas formellement une décision.