Gel des avoirs et sanctions de l'Union européenne : le dossier pénal au cœur du contentieux des listes. Par Naguin Zekkouti, Avocat.
Le gel des avoirs n'est pas une peine. Il frappe pourtant plus vite et plus loin qu'une condamnation : il suffit qu'un nom figure à l'annexe d'un règlement pour qu'un patrimoine devienne indisponible, sans accusation ni condamnation.
L’Union européenne utilise des mesures restrictives (sanctions) comme outil de sa politique étrangère, notamment depuis 2014 et surtout depuis 2022. Ces mesures prennent la forme de listes de personnes et d’entités dont les avoirs financiers sont gelés. En 2025, ces listes comptent des milliers d’entrées. Ces inscriptions sont adoptées par le Conseil de l’UE à l’unanimité, sur la base de critères politiques ou pénaux, et sont mises en œuvre via des règlements directement applicables dans les États membres. Par exemple, les avoirs des personnes liées à la Russie ou au terrorisme sont bloqués pour limiter leur capacité à financer des activités jugées dangereuses. Le gel des avoirs est une mesure préventive : elle ne sanctionne pas une infraction mais vise à empêcher l’utilisation de fonds à des fins illégales.
Malgré leur caractère politique, ces listes font l’objet d’un contrôle juridictionnel strict par le Tribunal de l’Union européenne à Luxembourg. Depuis l’arrêt Kadi (2008), le juge vérifie que les inscriptions reposent sur une base factuelle suffisamment solide, même si elles reprennent des listes de l’ONU. Le Conseil doit prouver la légalité de chaque inscription et communiquer les éléments qui la justifient. Récemment, le tribunal a annulé des inscriptions fondées sur des liens familiaux (arrêt Prigozhina, 2023) ou lorsque la situation justifiant l’inscription n’était plus avérée (arrêt Pumpyanskiy, 2025). La Cour de justice de l’UE peut aussi être saisie pour valider ou invalider ces mesures.
Les inscriptions sur les listes peuvent être liées au droit pénal à trois degrés différents. Le premier degré concerne les régimes de détournement de fonds publics, où l’inscription dépend directement de l’existence de poursuites pénales dans un pays tiers (ex. : anciens dirigeants ukrainiens ou tunisiens). Le deuxième degré vise les régimes antiterroristes, où l’inscription repose sur une décision nationale (généralement judiciaire) prouvant un risque terroriste. Le troisième degré inclut les régimes politiques comme ceux liés à la Russie, où les éléments pénaux (enquêtes, rapports) servent à étayer des critères non pénaux. Les deux premiers cas nécessitent une analyse approfondie des procédures pénales étrangères.
Pour contester une inscription liée à des poursuites pénales étrangères, le requérant doit prouver que la procédure est irrégulière ou obsolète. Par exemple, des poursuites ouvertes depuis des années sans avancée significative ne peuvent plus justifier un gel des avoirs. Le Conseil doit vérifier que les droits de la défense ont été respectés dans le pays concerné (arrêt Azarov, 2018). Pour les inscriptions antiterroristes, le requérant peut s’appuyer sur des décisions nationales (non-lieu, relaxe, prescription) ou des éléments récents prouvant l’absence de risque. Ces recours nécessitent souvent l’aide d’avocats locaux pour obtenir et traduire les dossiers étrangers.
Le contentieux des listes suit une temporalités spécifique : chaque prorogation de l’inscription est un acte nouveau ouvrant un nouveau délai de recours (2 mois à partir de la publication). Avant de saisir le Tribunal de l’UE, le requérant peut demander au Conseil de lui communiquer les éléments justifiant l’inscription et lui présenter des observations. Le recours principal est le recours en annulation (art. 263 TFUE), qui doit être adapté aux renouvellements successifs. Les mesures provisoires pour suspendre une inscription sont rarement accordées. Une inscription illégale peut aussi donner lieu à une action en responsabilité de l’UE pour préjudice moral (ex. : arrêt Safa Nicu Sepahan, 2014).
L’inscription sur une liste crée un risque pénal pour la personne visée comme pour ses partenaires (banques, conseils). Mettre des fonds à sa disposition, dissimuler ses avoirs ou fournir de fausses informations aux autorités peut constituer une infraction. La directive (UE) 2024/1226 harmonise ces incriminations et prévoit des peines pouvant aller jusqu’à 5 ans d’emprisonnement pour les personnes physiques et des amendes de 5 % du chiffre d’affaires mondial ou 40 millions d’euros pour les personnes morales. La France n’a pas transposé cette directive dans le délai prévu (20 mai 2025) et a reçu un avis motivé de la Commission européenne le 4 juin 2026. En attendant, les poursuites en France reposent sur le Code des douanes (art. L542-2), qui sanctionne le non-respect des mesures de restriction européennes.
Pour contester une inscription ou se protéger des risques pénaux, une **stratégie juridique coordonnée** est essentielle. Pour les régimes liés au terrorisme, il faut surveiller les **décisions nationales** (non-lieu, prescription) et les communiquer au Conseil avant chaque réexamen. Pour les régimes de détournement de fonds publics, il faut obtenir et analyser les **dossiers pénaux étrangers**, souvent avec l’aide d’avocats locaux. En France, le **référé-liberté** contre un gel des avoirs est difficile à obtenir, sauf en cas d’urgence particulière (ex. : CE, 2024, n°492346). Les honoraires d’avocat pour un client dont les avoirs sont gelés nécessitent une **autorisation de la direction générale du Trésor** en France.
