Gel des avoirs russes : une possible contestation de la légalité de l'extension du 12 octobre 2026 devant le Tribunal de l'Union. Par Naguin Zekkouti, Avocat.

Le 12 octobre 2026, le Conseil de l’Union européenne a adopté deux textes simultanés pour geler les avoirs de 826 entités et 743 personnes russes. Le premier, une décision PESC (Politique étrangère et de sécurité commune), modifie une liste existante de sanctions contre la Russie, tandis que le second, un règlement d’exécution, applique concrètement ces mesures. Ces actes, publiés le même jour, totalisent chacun 948 pages et reposent sur un critère unique : l’appartenance ou le soutien au complexe militaire et industriel russe. Pourtant, aucun des deux textes ne mentionne explicitement ce critère dans ses considérants, se contentant de le reprendre dans les motifs individuels des inscriptions. Cette omission soulève une question juridique : le Conseil a-t-il suffisamment motivé ses décisions ?

Le critère utilisé pour inscrire ces personnes et entités, introduit en février 2025, est le point l) de l’article 3 du règlement (UE) n° 269/2014. Il vise les acteurs qui font partie du complexe militaire et industriel russe, lui apportent un soutien matériel ou financier, ou en tirent avantage. La Cour de justice de l’UE a confirmé en mars 2026 que ce type de critère est légal, à condition qu’il établisse un lien objectif avec l’objectif poursuivi (ici, sanctionner l’agression russe). Le Conseil dispose d’une large marge d’appréciation pour définir ces critères, et seul un caractère manifestement inapproprié pourrait les rendre illégaux. Ainsi, le critère lui-même ne peut être contesté.

Cependant, la légalité du critère ne suffit pas : le Conseil doit aussi prouver que chaque personne ou entité inscrite y correspond. Or, les motifs des inscriptions reposent sur un seul élément : un registre administratif russe listant les entreprises éligibles à des subventions pour le logement de leurs employés. Le Conseil en déduit que ces entreprises font partie du complexe militaro-industriel, sans fournir d’autres preuves (comme leur production d’armes ou leur lien avec l’armée). Pour les dirigeants, la motivation se base uniquement sur leur poste dans ces entreprises, sans preuve de leur soutien actif. Ainsi, les 1 569 inscriptions manquent de fondement factuel solide, contrairement à ce que requiert l’arrêt Kadi (2008), qui impose une base factuelle suffisamment solide pour justifier chaque mesure restrictive.

Le Conseil a déjà défendu avec succès des inscriptions similaires, comme dans l’affaire MegaFon (opérateur télécom russe), où les motifs reposaient sur des preuves concrètes : liens avec des oligarques proches du pouvoir, financements indirects du gouvernement russe, ou participation à des projets stratégiques. Dans ce cas, le Tribunal a validé les sanctions car le Conseil avait démontré un lien objectif entre l’entreprise et l’État russe. À l’inverse, pour le paquet du 12 octobre 2026, le Conseil se contente de reprendre une liste administrative russe sans vérifier ni compléter les informations. Cette différence explique pourquoi ce nouveau dispositif pourrait être contesté devant le Tribunal de l’Union européenne.

Les personnes et entités inscrites disposent de plusieurs arguments pour contester leur inclusion. D’abord, elles peuvent demander au Conseil d’expliciter le critère utilisé, qui n’est pas mentionné dans les actes officiels. Ensuite, elles peuvent invoquer l’absence de base factuelle solide : le seul document russe cité ne suffit pas à prouver leur appartenance au complexe militaro-industriel. Enfin, elles peuvent souligner que la motivation circulaire (la conclusion reprend la prémisse sans preuve supplémentaire) viole les exigences de transparence et de contrôle juridictionnel garanties par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

Pour contester leur inscription, les personnes concernées doivent d’abord être identifiées correctement. Or, le paquet du 12 octobre 2026 ne précise pas comment les autorités russes ont établi leur registre, ni quelles entreprises y figurent exactement. De plus, le délai de recours est strict : les intéressés disposent de deux mois à partir de la publication des actes pour saisir le Tribunal de l’Union. Ce délai est calculé à partir du Journal officiel de l’UE, où les textes sont publiés. Une fois le recours déposé, le Tribunal peut demander au Conseil de fournir des preuves supplémentaires, comme l’a rappelé la Cour de justice dans l’arrêt Kadi.

Les opérateurs français (banques, entreprises, etc.) doivent déclarer les avoirs gelés des personnes et entités inscrites. Trois calendriers coexistent : le calendrier initial (fixé par les actes du 12 octobre 2026), le calendrier de réexamen (tous les six mois pour vérifier si les sanctions sont toujours justifiées), et le calendrier de levée (si les motifs disparaissent). Les opérateurs doivent aussi signaler toute tentative de contournement des sanctions. En cas d’omission, ils s’exposent à des sanctions pénales en France, où la loi prévoit des peines pouvant aller jusqu’à 5 ans d’emprisonnement et 375 000 € d’amende pour non-respect des mesures restrictives de l’UE.