Quand l’État vacille, qui gouverne encore ?
L’effritement de l’État ne plonge pas nécessairement le pays où ce phénomène se produit dans un vide organisationnel absolu. D’autres formes de gouvernance émergent, portées par des acteurs alternatifs — une réalité qui oblige à repenser l’articulation entre État et action publique.
L’article souligne une distinction fondamentale entre l’État et la gouvernance. L’État désigne une structure institutionnelle formelle dotée d’une autorité légale et, selon Max Weber, du monopole de la violence légitime. Il s’agit d’une entité bureaucratique organisée, capable de faire circuler ressources, informations et services sur un territoire. La gouvernance, en revanche, renvoie à l’ensemble des mécanismes qui permettent de coordonner une action collective, qu’ils soient formels ou informels. Cette distinction est cruciale car, dans des contextes de crise, l’État peut perdre son contrôle territorial ou ses capacités opérationnelles, mais la gouvernance peut persister, voire se recomposer autour d’autres acteurs comme des gangs, des ONG ou des réseaux communautaires. Par exemple, à Port-au-Prince, des gangs imposent des règles de circulation et influencent l’accès aux ressources, tout en maintenant une forme d’ordre local, bien que non étatique.
L’article introduit le concept de management public post-étatique, une forme d’organisation où la continuité des fonctions collectives ne repose plus principalement sur un appareil étatique pleinement opérationnel, mais sur des arrangements hybrides entre acteurs publics, privés, communautaires, humanitaires ou informels. Dans des contextes post-conflit comme la Syrie, le Liban ou Haïti, des conseils locaux, des ONG ou des réseaux civils assurent des fonctions essentielles liées à l’éducation, à l’eau ou à la santé, compensant partiellement la paralysie des structures centrales. Cette gouvernance de substitution peut être plus agile qu’une bureaucratie traditionnelle, mais elle soulève des questions sur sa légitimité et sa durabilité. Par exemple, au Liban, l’effondrement financier et institutionnel a révélé l’importance des réseaux associatifs et municipaux pour maintenir des services de base.
Dans un contexte de crise institutionnelle, le rôle du manager public évolue radicalement. Il n’est plus seulement un administrateur chargé d’appliquer des règles, mais devient un médiateur, un coordinateur, un négociateur, voire un entrepreneur institutionnel. Sa mission n’est plus uniquement de mettre en œuvre des politiques publiques, mais de rendre possible une coordination minimale entre des acteurs aux intérêts divergents. Cette transformation met en lumière des compétences relationnelles, adaptatives et stratégiques, plutôt que techniques ou réglementaires. Par exemple, dans des territoires contrôlés par des groupes armés comme les FARC en Colombie ou le JNIM au Mali, ces acteurs assurent des fonctions de sécurité, de justice et de prestation de services, souvent plus rapidement qu’un État en crise.
L’article explique que, dans des situations de crise extrême, la légitimité d’une organisation ne repose plus uniquement sur sa légalité, mais sur sa capacité à produire des résultats concrets. Une organisation peut devenir légitime non parce qu’elle est officiellement mandatée, mais parce qu’elle soigne, nourrit, protège ou maintient des services essentiels. Par exemple, durant le mandat britannique en Palestine, les institutions du Yichouv ont assuré des fonctions administratives et sécuritaires avant la création de l’État d’Israël. De même, au Liban pendant la guerre civile (1975-1990), des milices comme les Forces libanaises ou le Hezbollah ont fourni des services de sécurité et de justice. Cette dynamique illustre comment la confiance bascule du statut vers la performance : la question n’est plus « qui a légalement autorité ? », mais « qui est capable de faire fonctionner le quotidien ? ».
Bien qu’une gouvernance sans État puisse sauver des vies et stabiliser des territoires, elle comporte des risques majeurs. Une gouvernance de substitution efficace peut réduire l’incitation à reconstruire des institutions publiques pleinement redevables et démocratiques. Par exemple, lorsque l’action publique dépend de plus en plus d’ONG, de bailleurs internationaux, d’entreprises privées ou d’autorités non élues, des questions se posent : qui contrôle ces acteurs ? Qui les évalue ? Qui peut les sanctionner ? Une gouvernance efficace n’est pas nécessairement démocratique : elle peut produire des résultats tout en échappant à la transparence, à la représentation et à la redevabilité citoyenne. Ce dilemme politique est particulièrement visible dans des contextes comme Haïti, où des gangs assurent une forme d’ordre local, mais sans mécanisme de contrôle démocratique.
Les démocraties occidentales peuvent tirer des enseignements des contextes post-conflit. Par exemple, la pandémie de Covid-19 a montré comment des cellules de crise ad hoc, des cabinets privés et des plates-formes numériques ont temporairement reconfiguré l’action publique au-delà des cadres administratifs habituels. Demain, des crises majeures comme des cyberattaques, des catastrophes climatiques ou des ruptures logistiques pourraient accentuer ce phénomène. Dans de tels scénarios, l’enjeu ne serait plus seulement de protéger des institutions, mais de préserver la capacité même à coordonner l’action collective sous contrainte extrême. Les contextes post-conflit apparaissent ainsi comme des laboratoires pour penser l’avenir, montrant que la résilience d’un système politique dépend de sa capacité à coordonner, décider et préserver la confiance collective, même lorsque l’État vacille.
