How do governance frameworks operate and what can major public projects gain from them?

Les gouvernements du monde entier préparent des investissements massifs dans les infrastructures critiques, comme les autoroutes, les réseaux ferroviaires, les aéroports, les systèmes de santé nationaux, la défense ou encore les technologies de l'information. Selon les projections, les dépenses mondiales en infrastructures devraient dépasser 150 000 milliards de dollars d'ici 2050, avec une augmentation annuelle passant de 4 400 milliards de dollars en 2024 à 6 900 milliards en 2050. L'Europe joue un rôle majeur dans ces investissements, avec des plans ambitieux comme le Plan Juncker de 315 milliards d'euros en 2014, le NextGeneration EU de 806 milliards en 2020, et un appel lancé en septembre 2024 par Mario Draghi pour un investissement supplémentaire de 800 milliards d'euros par an, soit près de 5 % du PIB de l'UE. Ces fonds visent notamment la décarbonation, la digitalisation, les technologies stratégiques et la défense.

Malgré l'ampleur de ces plans, les projets publics financés sont souvent mal gouvernés, entraînant des dépassements de budget et des retards. Ce problème est au cœur d'un livre récent sur les cadres de gouvernance pour les grands projets publics, qui vise à améliorer la livraison des infrastructures en facilitant les activités sociales et économiques. Un cadre de gouvernance désigne l'ensemble des systèmes, processus et règles mis en place par les gouvernements pour maximiser les chances qu'un projet soit livré selon le plan initial, dans les délais et le budget prévus. Ces cadres déterminent qui prend les décisions, comment les projets sont évalués, quelles informations sont nécessaires avant l'approbation des financements, et comment les leçons tirées des projets sont conservées après leur achèvement.

Une étude comparative a analysé les pratiques de dix gouvernements nationaux et provinciaux (Norvège, Royaume-Uni, Pays-Bas, Irlande, Danemark, Suède, États-Unis, Canada, Québec et Australie) ainsi que des entités supranationales comme l'Union européenne et la Banque mondiale. Ces cadres de gouvernance ont été introduits entre 2000 et 2010 dans la plupart des pays, à l'exception notable du Canada, qui a mis en place son premier cadre dès 1978. L'analyse a permis d'identifier les pratiques qui distinguent les gouvernements obtenant des résultats plus satisfaisants. Par exemple, la Norvège a introduit en 2000 un système d'assurance qualité externe obligatoire pour tous les investissements publics dépassant 1 milliard de couronnes norvégiennes (environ 85 millions d'euros).

En Norvège, ce cadre a permis de réduire la part des grands projets routiers connaissant des dépassements de coûts de 72 % avant sa mise en place à 27 % après. Une étude de 2024 portant sur 96 projets gouvernementaux norvégiens a révélé que seulement 25 % d'entre eux avaient dépassé leur budget, avec une livraison moyenne à 4,4 % en dessous du budget prévu. Ce système est strictement appliqué, avec peu d'exemptions possibles, et l'assurance qualité indépendante incite les ministères à développer leur expertise interne plutôt que de dépendre de consultants externes. Parmi les projets livrés sous ce régime figurent le programme d'autoroutes côtières Ferry-free E39 et une série de traversées de fjords dont l'évaluation et l'assurance qualité sont gérées par le State Project Model.

Le succès de la gouvernance norvégienne repose sur plusieurs piliers : une propriété claire des projets tout au long de leur cycle de vie, des propriétaires publics capables (comme l'agence Statens vegvesen pour les infrastructures routières), et des systèmes d'apprentissage qui intègrent les évaluations des projets achevés dans les décisions futures. Ces éléments permettent une meilleure maîtrise des coûts et des délais. Cependant, la transparence et le développement des compétences restent des défis majeurs. Par exemple, au Canada, le principe de confidentialité du Cabinet limite souvent l'accès à l'information pour les journalistes, chercheurs et citoyens, ce qui restreint la scrutiny indépendante des grands projets publics.

D'autres défis incluent l'annonce prématurée de projets avant l'élaboration d'un cas d'affaires solide, comme l'a montré le cas du projet Snowy Hydro 2.0 en Australie. Annoncé en 2017 pour un coût de 2 milliards de dollars australiens, son budget a été réévalué à 12 milliards en 2023, et son coût final ainsi que sa date de livraison restent inconnus en juin 2026. Par ailleurs, les mécanismes de revue indépendants manquent souvent de pouvoir pour annuler ou interrompre des projets présentant des risques majeurs. Malgré ces difficultés, les cadres de gouvernance ont déjà généré des bénéfices significatifs, notamment une amélioration de la qualité des décisions, une simplification des processus clés et un meilleur contrôle des coûts dans certains pays.

Les auteurs du livre formulent plusieurs recommandations pour améliorer les cadres de gouvernance. Il est conseillé aux gouvernements de privilégier des évaluations rigoureuses des projets avant tout engagement politique, d'intégrer des mécanismes d'assurance qualité indépendante pour examiner les cas d'affaires, les estimations de coûts et les justifications avant de lancer un projet, et d'attribuer clairement les responsabilités tout au long du cycle de vie des projets. Ils recommandent également de développer des compétences techniques en interne et de mettre en place des systèmes d'apprentissage pour intégrer les retours d'expérience des projets achevés dans les futures décisions. Enfin, les cadres de gouvernance devraient inclure les parties prenantes locales dans les processus de gestion pour favoriser la collaboration et prévenir les conflits.