Pourquoi la transition écologique est-elle si difficile à gouverner ?

Les politiques actuelles pour lutter contre le changement climatique et l'effondrement de la biodiversité restent largement insuffisantes malgré trois décennies d'efforts. Les évaluations internationales, comme le Global Stocktake de l'accord de Paris, et nationales (ex. : Haut Conseil pour le climat en France) confirment ce constat. Par exemple, le premier bilan mondial quinquennal de l'accord de Paris souligne que les progrès réalisés ne permettent pas d'atteindre les objectifs fixés. Cette insuffisance ne s'explique pas uniquement par un manque de volonté politique, mais aussi par la nature même des transformations à engager, qui dépassent les simples corrections techniques ou réglementaires.

Les défis écologiques actuels ne se limitent pas à corriger des pollutions locales ou des usages techniques spécifiques, comme le plomb dans l'essence ou les CFC (chlorofluorocarbures, utilisés dans les réfrigérateurs et responsables de la destruction de la couche d'ozone). Ils impliquent des transitions sociotechniques : des reconfigurations simultanées des technologies, des marchés, des institutions et des pratiques sociales. Par exemple, décarboner une économie nécessite de transformer les infrastructures énergétiques, les transports, l'industrie et l'agriculture, tout en faisant évoluer les compétences professionnelles, les modèles d'affaires et les modes de vie. Ces mutations sont interdépendantes et complexes.

Les transformations nécessaires sont contraintes par les choix passés, un phénomène appelé dépendances de trajectoire par les économistes. Ces dépendances désignent le fait que plus une technologie ou une organisation s'est imposée, plus elle devient difficile à remplacer. Par exemple, le couple pétrole-moteur à explosion structure encore l'économie automobile, malgré son impact environnemental. Ces dépendances ne sont pas seulement techniques : elles incluent des emplois, des compétences, des chaînes d'approvisionnement et des intérêts économiques organisés autour de ces filières. Les gouvernements doivent donc concilier la nécessité de transformer ces systèmes avec la préservation de la stabilité économique et sociale.

Depuis les années 1980, l'ouverture des marchés, l'internationalisation des chaînes de valeur et la mobilité des capitaux ont réduit la capacité des États à orienter les investissements et à imposer des choix industriels de long terme. Les gouvernements doivent désormais tenir compte de la compétitivité des entreprises, des équilibres budgétaires, des règles internationales et des risques de délocalisation. Par exemple, la taxe carbone ou les zones à faibles émissions (ZFE) peuvent peser sur la compétitivité des entreprises locales si d'autres pays ou régions n'adoptent pas des mesures similaires. Cette interdépendance limite la marge de manœuvre des États.

Les politiques de transition écologique créent des tensions distributives, car leurs coûts sont souvent immédiats et concentrés sur certains acteurs, tandis que leurs bénéfices sont collectifs, diffus et à long terme. Les économistes parlent d'actifs échoués (stranded assets) pour désigner les infrastructures ou équipements qui ne pourront être exploités jusqu'à leur terme économique si les objectifs climatiques sont respectés. Par exemple, les réserves de pétrole ou de charbon deviennent des actifs échoués si les politiques climatiques sont appliquées. À l'inverse, les investissements nécessaires pour une économie décarbonée peuvent peser sur la compétitivité à court terme et entrer en concurrence avec d'autres priorités budgétaires.

Les institutions démocratiques sont conçues pour arbitrer entre des intérêts présents, exprimés par des citoyens ou des entreprises, mais peinent à intégrer les intérêts des générations futures ou des écosystèmes. Ce paradoxe de Giddens souligne que tant que les conséquences du changement climatique restent peu perceptibles, les transformations politiques ambitieuses sont difficiles à mettre en œuvre. Par exemple, les risques climatiques sont souvent abstraits pour les citoyens, ce qui limite la pression pour des actions fortes. Pourtant, une fois ces risques pleinement visibles, une partie des changements est déjà engagée et les marges d'action se sont réduites.

Les transformations systémiques provoquées par la transition écologique génèrent des désajustements qui peuvent se propager à l'ensemble de l'économie. Par exemple, l'électrification des véhicules affecte l'accès à la mobilité pour les plus modestes, l'emploi dans la sous-traitance automobile et la compétitivité industrielle. De même, le développement de l'agroécologie est contraint par les acteurs de l'amont (semences, engrais) et de l'aval (stockage, transformation), alors que le secteur agricole est déjà fragilisé. Ces désajustements expliquent pourquoi des politiques comme la taxe carbone ou les zones à faibles émissions (ZFE) rencontrent des résistances, même si leur objectif écologique est largement partagé.

Pour réussir, la transition écologique doit être juste, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas exclure les acteurs les plus vulnérables ni les empêcher de participer à ses bénéfices. Par exemple, en Espagne, le gouvernement a signé un accord de reconversion avec les syndicats avant de fermer les centrales à charbon. En France, le leasing social de voitures électriques vise à rendre ces véhicules accessibles aux ménages modestes. La commande publique peut aussi soutenir des agriculteurs en transition, comme le prévoit la loi Égalim. Ces mesures montrent que la transition ne se limite pas à des réglementations ou des taxes, mais nécessite des politiques sociales et économiques pour en faciliter l'adoption.

La transition écologique exige de nouveaux modes de gouvernance, plus stratégiques, transversaux et contractuels que les approches traditionnelles. Les États doivent devenir des chefs d'orchestre, coordonnant des acteurs publics et privés à différentes échelles (locale, nationale, internationale). Par exemple, la pratique de l'action publique évolue vers des politiques moins spectaculaires mais plus intégrées, combinant justice sociale, compétitivité économique et soutenabilité écologique. Ces transformations interrogent l'organisation même des sociétés et nécessitent des arbitrages politiques complexes, du niveau local jusqu'à l'échelle internationale.