Gaps as Levers for Institutionalisation. Law in the Community Service Order Policy in Uganda

En Ouganda, une loi instaurant les Community Service Orders (CSO, ou ordres de travail d'intérêt général) a été adoptée par le Parlement le 22 février 2000 et promulguée par le président Yoweri Museveni en décembre de la même année.

Cette mesure permet à des condamnés pour des délits mineurs (punissables de moins de deux ans de prison) d’effectuer des travaux non rémunérés au profit de la communauté, comme alternative à l’emprisonnement.

Contrairement à d’autres réformes judiciaires, aucun budget national n’a été alloué à sa mise en œuvre.

L’ONG Penal Reform International (PRI), spécialisée dans les réformes pénales, a financé les salaires et activités de 15 personnes chargées de piloter le dispositif dans quatre districts pilotes entre octobre 2001 et janvier 2003, avec 788 CSO prononcés durant cette période.

Cette absence de mobilisation étatique initiale a limité l’impact immédiat de la loi.

Vingt-trois ans après l’adoption de la loi, les CSO sont appliqués dans 97 des 135 districts ougandais.

Cependant, les données de l’exercice 2022-2023 montrent qu’aucun CSO n’a été prononcé dans 28 districts, principalement dans les régions du Nord (11 districts) et de l’Est (9 districts).

Cette disparité géographique souligne les difficultés de déploiement uniforme du dispositif.

L’institution responsable, la Directorate of Community Service, supervise cette politique, mais son action reste contrainte par des ressources limitées et des priorités variables selon les zones.

Ces écarts entre la loi et la pratique pourraient être interprétés comme des échecs, mais l’article propose une analyse alternative.

Le système ougandais des CSO s’inspire directement d’une réforme similaire menée au Zimbabwe en 1992, reconnue comme innovante par des organisations internationales comme la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (ACHPR) ou l’ONU.

Le modèle zimbabwéen repose sur deux piliers : l’implication volontaire de superviseurs bénévoles, réduisant les coûts, et une coordination centralisée via un Comité national associant les acteurs institutionnels.

En Ouganda, la PRI a joué un rôle clé en apportant un soutien technique et financier pour adapter ce modèle au contexte local.

Lors des débats parlementaires de février 2000, le colonel Mudoola, représentant le ministère de l’Intérieur, a explicitement cité le Zimbabwe comme référence pour justifier l’adoption de cette réforme.

L’adoption des CSO en Ouganda illustre un transfert de politique publique, défini comme l’utilisation de connaissances, d’institutions ou de pratiques issues d’un autre pays ou contexte pour en développer de nouvelles ailleurs.

Dolowitz et Marsh, chercheurs en science politique, distinguent trois types d’échecs possibles dans ce transfert : non informé (manque d’information), incomplet (éléments manquants) ou inapproprié (décalage idéologique ou social).

Pourtant, la réforme ougandaise ne correspond à aucun de ces cas.

Les acteurs locaux ont été associés dès la conception, et tous les éléments du modèle zimbabwéen ont été transposés.

L’article remet en cause cette grille d’analyse, soulignant ses limites pour expliquer pourquoi certaines réformes s’ancrent durablement.

Les critères traditionnels de succès ou d’échec d’une réforme, comme ceux proposés par Dolowitz et Marsh, sont ambigus.

Ils peuvent se baser soit sur les objectifs initiaux des acteurs, soit sur leur perception du résultat.

Par exemple, une réforme peut sembler réussie aux yeux de ses promoteurs tout en étant perçue comme un échec par d’autres parties prenantes.

De plus, ces critères ignorent la dimension temporelle et les dynamiques politiques internes.

En Ouganda, la réforme des CSO a survécu malgré une mise en œuvre limitée grâce à un compromis initial entre les réformateurs et le gouvernement, qui a privilégié l’adoption d’une loi symbolique plutôt que son application immédiate et massive.

Les promoteurs de la réforme des CSO en Ouganda étaient conscients du manque de volonté politique pour une application large.

Ils ont donc adopté une stratégie de compromis : faire voter une loi formellement correcte, mais peu transformative à court terme.

Cette loi, qualifiée de décalée par l’article, est déconnectée de trois réalités : les capacités administratives nationales, les normes dominantes sur la punition (favorisant traditionnellement l’emprisonnement) et les pratiques judiciaires existantes.

Malgré ces limites, ce texte a servi de levier pour transformer progressivement les pratiques judiciaires et légitimer l’institution des CSO sur le long terme.

Dans une approche sociologique de l’action publique, le droit n’est pas seulement un texte figé, mais une ressource que les acteurs mobilisent pour faire évoluer les pratiques.

En Ouganda, la loi sur les CSO a permis de proposer une alternative crédible à l’emprisonnement, répondant à des problèmes concrets comme la surpopulation carcérale ou les conditions de détention.

Les écarts entre la loi et sa mise en œuvre ne sont pas des échecs, mais des espaces de réinterprétation.

Les acteurs, qu’ils soient réformateurs, juges ou fonctionnaires, ont utilisé ce texte pour structurer progressivement une nouvelle institution judiciaire, malgré l’absence de mobilisation étatique massive.

L’article montre que la réforme des CSO en Ouganda s’inscrit dans un processus long et non linéaire.

Les acteurs ont investi le texte juridique pour en faire un outil de changement, malgré des résistances liées aux représentations traditionnelles de la punition.

Cette dynamique s’appuie sur des luttes interprétatives autour du sens de la loi, qui évoluent au fil du temps.

Par exemple, les juges ont progressivement intégré les CSO dans leurs pratiques, transformant une mesure initialement marginale en une option judiciaire reconnue.

Ce processus illustre comment une norme formelle peut devenir effective par l’action des acteurs locaux, même en l’absence de soutien politique fort.

Les disparités dans l’application des CSO en Ouganda ne sont pas spécifiques au continent africain.

Des études menées dans d’autres contextes, comme aux États-Unis ou en Europe, montrent aussi une application inégale des peines alternatives en raison de la faible judiciarisation des mesures probatoires et du pouvoir discrétionnaire laissé aux magistrats.

Ces variations soulèvent une question plus large : quelles sont les conditions pour qu’une peine non carcérale s’institutionnalise durablement ?

En Ouganda, la réponse passe par une appropriation progressive du texte juridique par les acteurs locaux, plutôt que par une application uniforme imposée par l’État.

Les données de l’article proviennent d’une recherche doctorale comparant les réformes des CSO au Kenya et en Ouganda.

Trois missions de terrain ont été menées en Ouganda entre avril 2022 et mai 2024, totalisant cinq mois de présence.

L’auteure a réalisé une dizaine d’entretiens non enregistrés avec des représentants d’ONG pour affiner sa méthodologie.

L’obtention des autorisations de recherche a requis trois approbations successives : un comité d’éthique universitaire (Makerere University), l’Uganda National Council for Science and Technology (UNCST) et le ministère de l’Intérieur ougandais.

Le processus, commencé en octobre 2022, a coûté 700 USD, financé par le laboratoire LAM.

Ces contraintes bureaucratiques ont révélé les attentes implicites des institutions, rendant l’accès au terrain complexe.